發揮地方土地資源效益最大化 帶動脫貧攻堅和經濟發展

全國范圍內土地跨省交易或提速推進。《經濟參考報》記者日前從權威人士處獲悉，國家發改委等部委正在對跨省交易和飛地經濟展開密集調研，未來或加大相關政策支持力度。地方政府也在加快研究推進土地跨省交易早日實施，通過“增減掛鉤、占補平衡”調劑用地指標，實現地方土地資源效益最大化，從而帶動脫貧攻堅和經濟發展。

所謂土地跨省交易，是指耕地少的省份需要建設用地，可以從耕地多的省里購買指標，進行跨省域調劑，實現全國一盤棋。2017年12月，四川啟動了全國首例跨省域土地流轉，四川的樂山市馬邊縣向浙江省紹興市越城區簽約流轉節余指標7000畝，協議總金額50多億元。

2018年3月，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》等指導性文件，通過改進耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制等措施。

2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》強調，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。

一位土地政策研究專家告訴《經濟參考報》記者，按照指導文件，城鄉建設用地增減掛鉤節余指標必須由國家統籌跨省域調劑使用。其中，自然資源部會同財政部、國家發改委、農業部等相關部門確定調劑規模、激勵措施和監管要求。財政部會同自然資源部等相關部門制定資金使用管理辦法，統一資金收取和支出。

自然資源部土地資源保護監督工作小組相關負責人表示，通過國家統籌土地指標的跨省域流轉，既有利于妥善解決保護與保障的用地矛盾，也有利于發揮經濟發達地區和資源豐富地區資金源互補優勢，助推脫貧攻堅和鄉村振興。

自然資源部數據顯示，全國耕地后備資源主要集中在中西部經濟欠發達地區，其中新疆、黑龍江、河南、云南、甘肅等5個省份后備資源面積占到全國近一半，而經濟發展較快的東部11個省份之和約為全國六分之一。經過多年持續開發利用，經濟發展快的地區后備資源稀缺甚至枯竭，在省域內實現占補平衡越來越難，成本也越來越高。這種現狀也使耕地占補平衡跨省統籌成為一種趨勢。

在這種趨勢下，西部、東北等欠發達省份與東部、東南沿海通過土地指標的跨省域流轉形成一種“幫扶模式”。經過國家統籌調劑后，人均城鎮建設用地水平較低、規劃建設用地規模確有不足的省份，可以使用跨省域調劑節余指標少量增加規劃建設用地規模，并在新一輪土地利用總體規劃編制時予以調整。增加的規劃建設用地規模原則上不得用于特大城市和超大城市的中心城區。

另一方面，輸出用地指標的省份所得資金收益，除一部分給承擔補充耕地任務的省份優先用于補充耕地外，其余全部用于脫貧攻堅和鄉村振興。

例如，2018年11月底，廣西印發城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑實施細則，并明確馬山縣等20個深度貧困縣(市)為實施范圍。調劑資金全部用于鞏固脫貧攻堅成果和實施鄉村振興戰略，優先和重點保障產生節余指標的深度貧困縣(市)安置補償、拆舊復墾、基礎設施和公共服務設施建設、生態修復等。

南京農業大學教授鄒偉告訴《經濟參考報》記者，當前，土地指標的跨省域流轉主要是發達省份和欠發達省份之間的一種占補平衡。“欠發達省份往往并不是將已有的耕地指標直接流轉出來，而是通過‘復墾’的辦法補充被流轉走的指標部分。因此，對于欠發達省份而言既獲得了土地流轉收益，也增加了耕地規模。這樣一來，在‘全國一盤棋’當中耕地總量沒有發生變化。”

全國土地跨省交易有望再加速。記者了解到，自然資源部等部門此前連續到浙江、北京、上海、江蘇、福建等省市調研，推進跨省域補充耕地國家統籌機制建設。發改委透露，發改委振興司近日組織對東北地區與東部地區對口合作開展土地跨省交易和發展飛地經濟等問題的研究，未來或加大相關政策支持力度。

不過，由于土地跨省交易更加復雜，監管難度更大。在之前的土地跨省域流轉過程中曾發生過類似于“以次充好”等問題，使耕地數量和質量受到損害。2018年12月中旬，自然資源部針對補充耕地弄虛作假的12個典型項目進行公開通報并掛牌督辦。據介紹，在自然資源部隨機抽查的全國范圍6200多個涉及耕地“占補平衡”項目中，10%的項目數量存在弄虛作假等問題。

“全國土地跨省交易相對省內交易，面臨難度更大。如何規范和公開操作也成為焦點問題。”中國社科院農村發展研究所研究員李國祥建議，建立一個公開交易平臺，有利于相關指標和交易合理價格的形成。此外，加強監控，進一步出臺相關政策，確保發達地區資金及時撥付給出讓土地指標的貧困地區，以及確保資金真正用在刀刃上，從而實現改善民生和發展當地經濟。

鄒偉也認為，土地指標的跨省域流轉，需要國家相關部門統籌考慮，既要對購買指標的發達省份加強總量限制，也要對補充指標的相關省份加強監管，復墾后的耕地質量、規模要及時核查。

下一步，除了加強動態監管，可能還需要對土地流轉后的收益進行市場化調配。鄒偉進一步認為，也可以嘗試通過直接流轉欠發達省份農村經營性建設用地指標的方式來實現真正的占補平衡。“這樣的話，耕地的總量和規模沒有變化，經營性建設用地的指標也不會產生增量”。

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