縣城“突圍戰”打響

2023年第16期《中國經濟周刊》封面

(資料圖片僅供參考)

《中國經濟周刊》 記者? 王紅茹｜北京報道

截至2021年末，全國共有市轄區數量977個，比2011年增加120個。過去10年，眾多縣城變為市轄區，北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、廈門等10多個城市，已率先進入了“無縣”時代。

然而，持續多年的城市規模擴張熱潮，隨著去年中辦、國辦發布的一份文件被按下暫停鍵。

2022年5月6日，中辦、國辦印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱“《意見》”），就縣域經濟發展作出部署。《意見》提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”“提升縣城發展質量”“防止大拆大建，貪大求洋，嚴格控制撤縣建市、設區”。

這意味著，曾經以大城市化建設為主的城鎮化，開始轉向縣域經濟發展的主戰場。

撤縣設區潮風向發生變化，城鎮化重心轉向縣城

1997年之前，我國城市行政地域主要采取了市管縣、縣改市的模式。1997年之后，設市工作基本暫停，城市行政地域主要采取了將市管或市周邊的縣、縣級市改為市轄區的調整方式。

近年來，對“撤縣設區”的審批一直都敞開綠燈。僅2020年，四川成都、山東煙臺、河北邢臺等城市均獲國家批準，迎來了撤縣設區區劃調整。

在2021年地方出臺的“十四五”規劃中，多個省會城市諸如昆明、鄭州、合肥等，在其規劃中均提出要加快撤縣設區。

2021年4月6日，云南昆明發布的《昆明市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出“十四五”期間，昆明將優化行政區劃設置，有序推進撤縣設市（區）、鄉改鎮、村改居，加快培育新生中小城市。

不僅省會城市，浙江嘉興、陜西漢中、河北衡水、安徽滁州、安徽蕪湖、江西贛州等城市也在當地的“十四五”規劃綱要中提出撤縣設市（區）。

國際歐亞科學院院士、中國區域科學協會會長楊開忠及其團隊研究顯示，僅2010—2020年間，即撤縣設區共147次，其中超大、特大城市撤縣設區共36次，占所有撤縣設區的比重為24.49%，北京、上海、廣州、深圳等均已實現“無縣”城市；撤縣設區涉及人口規模約2800萬人，除東莞市、佛山市外，行政區劃調整是超大特大城市晉級和人口規模擴張的重要因素，甚至構成重慶市、成都市、天津市、濟南市、鄭州市、昆明市、大連市等不少城市規模晉級的決定性因素。

“城鎮化水平提升，與撤縣設市和撤縣設區明顯關聯。”楊開忠向《中國經濟周刊》記者表示，城市規模相當程度依賴于建制市政區劃分。市轄區越多，城區數量越多，城市規模越大。于是，為擴大城市規模，一方面，各建制市千方百計把轄縣改區。這一過程一些市可能相對成功，另一些市可能相對不成功。相對越成功的市，其城區數量就會相對越多、城市規模就會相對越大；相對不成功的市，即使城市形態地域相對發達，其城市相對規模也會較小。另一方面，各市普遍傾向或爭取在既定幅員內劃設更多區縣或爭取合并周邊區縣。同樣，這個過程相對成功的市，城市規模可能會相對較大。

我國城鎮化率2011年首次超過50%。根據第七次全國人口普查結果，2020年中國城鎮人口和城鎮化率已分別達9.0199億人和63.89%。

當撤縣設區成為一些省會城市擴大管轄空間和增加人口規模的常規操作，其弊端亦愈發明顯。

楊開忠接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，不可否認，撤縣設區在一段時間內有力促進了中國城鎮化水平的提升和超大城市、特大城市的發展，但也加重了城市病等問題。

杭州市淳安縣城，人居環境優美和諧的宜居、宜業、宜游的秀美山城。

撤縣設區按下暫停鍵

隨著2022年5月《意見》的出臺，撤縣設區風向開始發生變化。《意見》中“防止大拆大建、貪大求洋，嚴格控制撤縣建市設區”等表述，意味著撤縣設區潮正逐漸退去。

“這是對城鎮化重心轉向縣城的重大部署。”農業農村部農村經濟研究中心原主任、二級研究員宋洪遠向《中國經濟周刊》記者表示，在鄉村振興戰略提出之后，就開始逐漸凍結撤縣設區（市）工作。“縣改區、縣改市實際上壓縮了縣城，工作重心變了，談及‘三農’比較少，更多的是城市。這相當于削減了‘三農’工作。縣城的工作重心是抓‘三農’，縣委書記是‘一線總指揮’。”

近期，據媒體報道，針對網友關于“江陰市、宜興市撤市設區”的咨詢，江蘇省發改委日前回復稱，鑒于中央對行政區劃調整有明確規定，要求保持總體穩定，我們將積極配合有關部門開展統籌研究工作。

不僅如此，在過去一兩年，關于“撤縣設區（市）”擱置的消息接連出現。

2022年5月，在人民網領導留言板上，蘭州市民政局在解答“榆中撤縣設區是不是已經停止了”的網友疑問時表示：“目前從國家層面，撤縣設區工作已暫緩。”

此外，陜西渭南市蒲城縣，貴州遵義市的綏陽縣、湄潭縣撤縣設區等，都暫緩進行，甚至在“十四五”規劃中高調表示推進撤縣設區的一些省會城市，也都集體“沉默”了。

多地推出試點名單

自去年5月《意見》發布至今，多地陸續出臺重磅意見。

《四川日報》8月3日頭版刊發省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的實施意見》，提出縣城建設的短期建設目標：到2025年，縣城產業發展更具活力、公共服務供給更加均衡、市政設施更加完備、人居環境更加優美，人口集聚服務能力進一步提升，縣城常住人口持續增加、縣域常住人口城鎮化率不斷提升，建成一批特色鮮明、富有活力、宜居宜業的現代化縣城。

廣西壯族自治區政府辦公廳近日印發《廣西加快縣城基礎設施改造建設推進以縣城為重要載體的城鎮化建設實施方案（2023—2025年）》，明確廣西縣城每年共完成350億元以上基礎設施建設投資，到2025年，累計完成有效投資1100億元以上，廣西縣城基礎設施配置與常住人口規模基本匹配，基礎設施基本完備。

此外，根據《意見》要求選擇一批條件好的縣城作為示范地區重點發展，一些省份已經率先推出試點名單。

2022年7月15日，甘肅省印發 《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設大力實施強縣域行動的若干措施》，提出堅持試點先行，示范帶動，初步選擇敦煌市、榆中縣、皋蘭縣、瓜州縣、清水縣、東鄉縣、靈臺縣、慶城縣、環縣、隴西縣、宕昌縣、高臺縣、永昌縣、民勤縣、平川區、夏河縣16個條件好的縣城作為示范縣重點發展。

山東省政府辦公廳在今年1月印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設若干措施》之后，今年6月，山東省發展改革委公布了推進以縣城為重要載體的城鎮化建設省級試點名單，確定濟南商河縣、青島萊西市、淄博沂源縣、濰坊青州市、濟寧汶上縣、威海乳山市、日照莒縣、臨沂沂水縣、濱州鄒平市、菏澤曹縣等10個縣（市）為省級試點。

今年5月，浙江省發改委也公布了以縣城為重要載體的城鎮化建設試點名單，衢州市全域、桐廬、淳安、慈溪、樂清、瑞安、蒼南、德清、嘉善、海鹽、諸暨、新昌、義烏、仙居、云和被委以重任，今后它們將在提升縣城承載能力上率先探索。

隨著越來越多的地方推出試點名單，無論是對以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，還是對增強對鄉村的輻射帶動能力等方面，都起到引領和示范帶動作用。

這一次，縣城真的要“突圍”了。

分類引導縣城發展方向

公開數據顯示，2021年底，我國城鎮常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%。縣城建設無疑是推進城鎮化建設的重要部分。

隨著城鎮化重心轉向縣城，縣域經濟如何提升縣城發展質量？

根據功能定位，《意見》將縣城分為五類：加快發展大城市周邊縣城、積極培育專業功能縣城、合理發展農產品主產區縣城、有序發展重點生態功能區縣城、引導人口流失縣城轉型發展。

關于“加快發展大城市周邊縣城”，《意見》指出，支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移。

為落實《意見》，2022年10月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳聯合印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的實施意見》，提出以都市圈為“坐標”把縣城劃分為近郊衛星縣城、毗鄰都市圈縣城、都市圈外圍重要節點縣城三類，近郊衛星縣城要加快融入都市圈中心城市布局，毗鄰都市圈縣城推動強化專業配套功能，重要節點縣城提升經濟和人口集聚能力。

楊開忠告訴《中國經濟周刊》記者，以都市圈為空間坐標分類引導縣城發展，可以更加有效地推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，不斷優化城鎮化空間布局。

目前，江蘇擁有全國百強縣23個、百強區17個，連續多年位居百強縣第一方陣，盱眙縣等10個縣（市）成功納入國家縣城新型城鎮化建設示范地區，溧陽市還被列為國家發展改革委直接聯系點。眾多強縣無疑將為江蘇省實施都市圈和縣城聯動發展提供堅實支撐。

除了對大城市周邊縣城進行定位，《意見》也提及了小縣城：有序發展重點生態功能區縣城、引導人口流失縣城轉型發展。這或將讓邊緣小縣迎來“撤并降轉”潮。

根據《中國縣域統計年鑒2019》戶籍人口數統計，目前我國人口不足5萬的“袖珍”小縣有82個；人口規模在5萬～10萬之間的有108個；人口規模在10萬～50萬之間的有841個。總體計算，人口不足50萬的縣有1031個，占比約為61%。

那些人口不足5萬的82個縣，幾乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陜西、山西、內蒙古等中西部省份。無論是自然條件，還是社會經濟條件，這些邊緣小縣均遠遠落后于東部發達地區。

這些小縣城人氣不高、經濟低迷，地方財政收入與財政支出反差巨大，是否需要撤銷曾引發諸多爭議。

“此次《意見》出臺，為小縣城的‘撤降并轉’指明了方向，一些重點生態功能區縣城應該有序發展，一些人口流失縣城應該轉型發展。”楊開忠說。

（本文刊發于《中國經濟周刊》2023年第16期）

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