持續(xù)優(yōu)化專項(xiàng)債結(jié)構(gòu)

今年的《政府工作報(bào)告》提出，赤字率擬按2.8%左右安排、比上年有所下調(diào)，新增地方政府專項(xiàng)債券額度3.65萬億元，與上年持平。近年來，為應(yīng)對新冠肺炎疫情影響、對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，政府債務(wù)規(guī)?？焖倥噬?，尤其是地方政府專項(xiàng)債券的規(guī)模持續(xù)處于高位，較好穩(wěn)定了宏觀經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，政府債務(wù)結(jié)構(gòu)和效率問題也越來越受到關(guān)注。

多年來，我國政府赤字率總體控制在合理區(qū)間內(nèi)。受疫情影響，2020年至2021年我國赤字率分別達(dá)到3.6%、3.2%，但其他年份赤字率都控制在3%以內(nèi)。今年赤字率比上年有所下調(diào)，但預(yù)計(jì)可用財(cái)力增加，依然體現(xiàn)積極財(cái)政政策導(dǎo)向。同時(shí)，赤字范疇的中央國債占比連續(xù)4年上升，尤其是今年地方政府一般債占赤字的比重降至21%。在地方政府債務(wù)率相對較高、財(cái)政緊平衡態(tài)勢下，中央國債規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，反映出中央在加杠桿緩沖地方政府壓力，同時(shí)也為加大轉(zhuǎn)移支付力度、開展減稅降費(fèi)等重大政策形成有力支撐。可見，地方政府的一般債規(guī)模在當(dāng)前形勢下總體有限。

專項(xiàng)債已成為地方政府融資“開前門”的主力軍。2018年以來，專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模持續(xù)超過一般債規(guī)模，占比大幅增加，更強(qiáng)調(diào)了其拉動有效投資作用。地方政府債券分為一般債和專項(xiàng)債，二者適用范圍不同，風(fēng)險(xiǎn)邏輯也不同。其中，一般債券針對沒有收益的公益性項(xiàng)目，靠一般公共預(yù)算收入來償還，列入赤字管理；專項(xiàng)債券針對有一定收益的公益性項(xiàng)目，靠項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息，不列入赤字，但納入政府債務(wù)限額。如專項(xiàng)債項(xiàng)目收益與融資能自求平衡，在拉動經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)“內(nèi)化”，甚至無風(fēng)險(xiǎn)之憂。此外，相比一般債，專項(xiàng)債對應(yīng)的政府性基金預(yù)算及專項(xiàng)收入形成的可償債資金安排機(jī)制不同，債務(wù)空間可能更大，風(fēng)險(xiǎn)可承受能力可能更強(qiáng)。總體權(quán)衡后，在債務(wù)限額內(nèi)較大規(guī)模分配專項(xiàng)債可較好實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)對沖”，不失為一種較好的債務(wù)結(jié)構(gòu)安排。

近年來，專項(xiàng)債作為積極財(cái)政政策的重要抓手，成為補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)投資的重要發(fā)力點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，專項(xiàng)債重點(diǎn)投向市政和產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程、房地產(chǎn)項(xiàng)目等“負(fù)面清單”。專項(xiàng)債在保障民生、補(bǔ)齊短板、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長同時(shí)，也在不斷優(yōu)化投向，加強(qiáng)了新基建投入、園區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐，兼顧短期需求拉動和中長期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要。目前，全國已實(shí)施數(shù)萬個(gè)專項(xiàng)債項(xiàng)目，為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

需要注意的是，在專項(xiàng)債規(guī)?？焖贁U(kuò)容過程中，一些地方出現(xiàn)了“重發(fā)行、輕管理”問題。部分地方有一定收益的項(xiàng)目儲備不足，存在“項(xiàng)目包裝”“收益不實(shí)”現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目償債能力堪憂。在使用過程中，部分專項(xiàng)債存在“資金等項(xiàng)目”或“半拉子工程”等現(xiàn)象，有的項(xiàng)目則資金支出不合規(guī)，導(dǎo)致債券資金存在閑置、使用效率低，甚至違規(guī)使用問題。為此，應(yīng)客觀看待專項(xiàng)債的積極作用和相關(guān)不足，高度重視拉動有效投資作用和未來償債風(fēng)險(xiǎn)問題。下一步，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目的規(guī)范管理，優(yōu)化債券額度分配、提升項(xiàng)目儲備質(zhì)量、優(yōu)化資金投向、完善績效管理，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤提供有力支撐。

預(yù)計(jì)未來一段時(shí)期，地方財(cái)政仍可能處于緊平衡狀態(tài)，政府債務(wù)應(yīng)均衡好穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系，持續(xù)提升債務(wù)效率和優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。在保持政府部門總體杠桿率基本穩(wěn)定目標(biāo)下，強(qiáng)化中長期預(yù)算平衡，更好實(shí)現(xiàn)跨周期調(diào)節(jié)。未來仍需保持適度債務(wù)規(guī)模以開大“前門”，并嚴(yán)堵違規(guī)舉債“后門”。其中，專項(xiàng)債應(yīng)由“量”轉(zhuǎn)“質(zhì)”，額度可保持“穩(wěn)中有降”趨勢，更注重優(yōu)化投向、更關(guān)注融資與收益平衡，形成“借用管還”一體化機(jī)制。與此同時(shí)，適度擴(kuò)大赤字規(guī)模，加大一般債規(guī)模，讓政府債務(wù)管理更加透明、規(guī)范、高效和可持續(xù)。

（作者吉富星 系中國社會科學(xué)院大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師 來源：經(jīng)濟(jì)日報(bào)）

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