新時期中國產業(yè)政策調整的思路與框架

一國的發(fā)展需要市場力量與政府力量的有機結合，產業(yè)政策是實現這種結合的重要工具。產業(yè)政策的多重屬性決定了其不僅用以消除市場失靈，也是實現國家戰(zhàn)略、形成競爭優(yōu)勢、保障產業(yè)安全的手段。中國廣泛地運用了產業(yè)政策，總體上是成功的，但成本也很高。

新時期中國的發(fā)展形勢、戰(zhàn)略目標、主要任務與以往已有很大不同，產業(yè)政策應以建設產業(yè)強國為目標，以改善營商環(huán)境為核心，結合對特定產業(yè)、領域與對象的結構性安排，消除發(fā)展中的約束因素，增強創(chuàng)新能力、國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，促進資源配置效率和社會福利水平的提升等原則;根據形勢變化，適時做出調整。

產業(yè)政策是政府出于某種目的(如經濟增長、結構優(yōu)化、競爭力的提升、資源配置效率的改進以及可持續(xù)發(fā)展等)而對產業(yè)、企業(yè)、要素等實施的干預(如引導、鼓勵、支持、協調、促進或限制等行為)。在新的歷史時期，中國面臨的發(fā)展形勢、戰(zhàn)略目標、主要任務與以往已有很大不同，產業(yè)政策該做怎樣的調整，以實現“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，推動高質量發(fā)展，邁向產業(yè)強國，建設現代化經濟體系，是值得研究的重大課題。

產業(yè)政策的多重屬性與多國的實踐

一國的發(fā)展需要市場力量與政府力量的有機結合，需要在不完美的市場和不完美的政府之間找到平衡，產業(yè)政策正是實現這種結合和平衡的重要工具。產業(yè)政策具有多重屬性，它不僅用以消除市場失靈，也是實現國家戰(zhàn)略、形成競爭優(yōu)勢、保障產業(yè)安全的手段。

實踐中，各國根據國情制定相應的產業(yè)政策是一種普遍做法。即使是最發(fā)達的市場經濟國家，產業(yè)政策也從未退出歷史舞臺。美、歐等通過法律、科技、財政、稅收、貿易、反壟斷等多種形式體現產業(yè)政策。如美國奧巴馬政府實施再工業(yè)化戰(zhàn)略、國家創(chuàng)新戰(zhàn)略，特朗普政府實施美國優(yōu)先的貿易政策，就是為了推動美國制造業(yè)發(fā)展，增強美國產業(yè)的國際競爭力。

追趕型經濟體通過學習先行發(fā)達國家的經驗，利用產業(yè)政策實現重點產業(yè)的追趕、保護幼稚產業(yè)、助推產業(yè)升級。轉型經濟體因市場體系和市場機制正在構建和完善，政府通過產業(yè)政策來彌補市場機制的不足。

因經濟體制、政府管理、社會結構、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展階段、產業(yè)重點等差異，各國產業(yè)政策的目標、范圍、著力點、政策工具、績效有很大不同。總體上，凡能根據形勢變化適時調整產業(yè)政策的國家，發(fā)展績效總體良好;反之，發(fā)展績效則不太理想。

中國的產業(yè)政策總體上是成功的

中國是世界上廣泛、深度運用產業(yè)政策的國家之一。計劃經濟時期，中國建立起了全面的集中計劃經濟體制，生產流通什么、誰來生產流通、生產流通多少主要由政府計劃確定。為了盡快擺脫落后的工業(yè)狀況，通過學習蘇聯的經驗，中國實施了政府主導下的工業(yè)化戰(zhàn)略、不平衡發(fā)展模式，運用計劃全方位配置要素資源，集中全國、全民的力量，調動各種資源與要素向重點工業(yè)、重點企業(yè)傾斜，基本建立起了完整的工業(yè)體系，以實現追趕目標。

改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和不斷完善，市場在資源配置中的范圍不斷擴大，市場機制的作用不斷增強。與此同時，中國政府充分發(fā)揮產業(yè)政策在結構調整、規(guī)模擴張、產業(yè)升級、國際化等方面的重要促進作用。產業(yè)政策逐步從以計劃為主轉向以規(guī)劃為主，從直接干預轉向間接干預，綜合運用經濟、法律、必要的行政等多種手段。四十年的產業(yè)發(fā)展成就表明，從戰(zhàn)略層面看，產業(yè)政策的目標基本達到。但從戰(zhàn)術層面看，還存在政策體系不健全、不當政府干預、部門利益固化、政策尋租空間大、未能有效協調地方間的分工等突出問題，資源配置效率低下、重復建設嚴重等一直未能有效解決。此外，產業(yè)政策在促進結構優(yōu)化與升級方面發(fā)揮的作用還不盡人意。產業(yè)政策與相關政策缺乏協調，部分產業(yè)政策與WTO規(guī)則發(fā)生沖突。這些狀況引發(fā)了人們對產業(yè)政策的質疑，甚至少數國家指責中國的產業(yè)政策有損公平與競爭。

綜上，對產業(yè)政策的認識需系統與辯證，不能因產業(yè)政策的成效而否定市場機制，也不能因實踐中的問題而否定產業(yè)政策。恰恰相反，這正是新時期改進和完善產業(yè)政策的邏輯起點。

新時期中國產業(yè)政策調整的思路與框架

(一)基本思路：新時期產業(yè)政策應以建設產業(yè)強國為目標，以改善營商環(huán)境為核心，結合對特定產業(yè)、領域、對象的結構性安排，消除產業(yè)發(fā)展中的制約因素，增強產業(yè)創(chuàng)新能力、國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，促進資源配置效率和社會福利水平的提升。

產業(yè)政策調整應遵循“圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略，彌補市場缺陷，強化功能性政策，優(yōu)化選擇性政策，兼顧政策協調性，實現共贏國際化”等原則。

圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略。產業(yè)政策要以建設現代化經濟體系、推動產業(yè)由大變強、實現高質量發(fā)展等戰(zhàn)略目標為指引。

彌補市場缺陷。產業(yè)政策要彌補市場失靈，對沖市場機制運行的負面效應。培育與完善市場功能，實現與市場力量的有機結合。

強化功能性產業(yè)政策。營造產業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，激勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提升產業(yè)發(fā)展的要素與公共服務支撐，規(guī)范市場主體行為等。

優(yōu)化選擇性產業(yè)政策。減少政府對特定產業(yè)的直接干預，將產業(yè)政策的作用嚴格限定在確實需要重點發(fā)展或解決問題的產業(yè)或領域。

兼顧相關政策協調。對不同政策統籌兼顧，促進產業(yè)政策與宏觀政策、開放政策、區(qū)域政策、社會政策、生態(tài)環(huán)境政策等協調。

致力國際共贏發(fā)展。將國內產業(yè)升級與全球產業(yè)格局調整結合起來。把握國際產業(yè)發(fā)展的趨勢，在全球范圍內配置資源，促進國際產業(yè)分工與合作。根據中國產業(yè)在全球價值鏈中的地位確立升級戰(zhàn)略與對策。

(二)基本框架：根據前述思路和原則，新時期產業(yè)政策框架體系至少應包括三大方面：

第一，產業(yè)政策的核心內容。主要從戰(zhàn)略、制度、要素(如技術、勞動力、資本、土地)等維度設計功能性政策和選擇性政策。

第二，產業(yè)政策與相關政策協調。重點考慮產業(yè)政策與宏觀經濟、對外開放、區(qū)域發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等相關政策的協調。

第三，產業(yè)政策的國際協調。立足于提升在全球價值鏈中的地位，主動參與國際分工，廣泛開展國際合作，積極參與全球治理。

對新時期中國產業(yè)政策調整的建議

(一)明晰產業(yè)政策重點，完善實施、評估和調整機制

今后及未來較長一段時期產業(yè)政策應聚焦于：(1)未來必爭的戰(zhàn)略產業(yè)，如國防工業(yè)、尖端制造、下一代信息網絡、納米、生物技術等;(2)國際競爭力弱的領域，如幼稚性產業(yè)和需要實現進口替代的產業(yè);(3)傳統支柱產業(yè)轉型升級，如鋼鐵、煤炭、有色金屬、船舶等;(4)基礎產業(yè)中的國計民生領域，如戰(zhàn)略性資源、重大基礎設施等;(5)產業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié);(6)市場失靈領域，如節(jié)能環(huán)保、安全、應急、公共研發(fā)平臺等;(7)衰退產業(yè)轉移和退出;(8)產業(yè)融合、合作、協同、集聚;(9)創(chuàng)新中某些關鍵環(huán)節(jié)，如成果轉化、新技術擴散等;(10)基于國土開發(fā)目標的產業(yè);(11)中小微企業(yè);(12)推動要素升級與優(yōu)化配置等。同時，要隨著形勢變化，做好產業(yè)政策的評估與動態(tài)調整。

引導各方資源向重點領域集聚的過程應側重反映創(chuàng)新績效、附加價值、核心競爭力、可持續(xù)發(fā)展等。

(二)產業(yè)政策要推動市場機制的建設與完善

各產業(yè)發(fā)展、產業(yè)間的聯系、分工與合作以及新產業(yè)、新企業(yè)的成長，均應當發(fā)揮市場機制的基礎性作用，充分發(fā)揮企業(yè)作為市場主體的能動性和活力，充分實現生產要素的自由、高效流動。

一是產業(yè)政策要推動形成全國統一開放、競爭有序的市場體系，消除地區(qū)壁壘、部門壁壘。清理和廢止一切有礙統一開放、公平競爭的部門、地區(qū)規(guī)章，促進生產要素在部門間、地區(qū)間自由流動，最大限度提升經濟運行效率。

二是產業(yè)政策要保障各類市場主體公平競爭。不同所有制、不同規(guī)模的企業(yè)一視同仁，消除規(guī)模歧視和所有制歧視。

三是產業(yè)政策要推動形成基于供需、反映市場稀缺程度、資源環(huán)境代價、外部性內部化的價格形成機制和競爭機制，最大程度消除市場的信息不對稱，形成不同產業(yè)、產品和服務合理的比價關系。

四是深化壟斷行業(yè)、公用事業(yè)改革，對能夠放開的行業(yè)，及時放開。消除部門、地方、壟斷利益集團的不當影響。鼓勵有條件、具備資質的民營企業(yè)、中小企業(yè)進入基礎設施、公用事業(yè)和新興產業(yè)，給予其足夠的市場機會。

(三)構建體系完整、規(guī)則合理、符合產業(yè)發(fā)展特點、前瞻性的監(jiān)管體系

當負面清單制度全面實施后，政府重要的責任之一是健全監(jiān)管體系，加強事中、事后監(jiān)管，“放得開，管得住”。要合理劃分中央各部門、中央與地方之間的監(jiān)管職責。對于已存在的冗余機構應及時整合，避免監(jiān)管的交叉重復和責任推諉。推動監(jiān)管透明化，改變和消除監(jiān)管機構與利益主體利益輸送、利益捆綁的情況。

對于新產業(yè)、新技術、新業(yè)態(tài)、新模式，要創(chuàng)新思維與監(jiān)管方式，以“包容、審慎”的原則促進其發(fā)展，同時要抓緊研究制定數字經濟領域的壟斷與限制競爭的監(jiān)管規(guī)則。

(四)加強產業(yè)政策與相關政策的協調

加強產業(yè)政策與宏觀政策的協調，與開放政策的協調，與區(qū)域政策的協調和與社會政策、生態(tài)環(huán)境政策的協調。

關鍵詞： 產業(yè)政策