上海守住工業底線需要怎樣的“制造新空間”？

幾十年來，上海始終把發展制造業放在重要的戰略地位，成為“5個中心建設的基礎和支撐”。尤其從“十三五”、“十四五”以來，先后出臺《上海市制造業轉型升級“十三五”規劃》、《上海市先進制造業發展“十四五”規劃》，以及《上海市推動制造業高質量發展三年行動計劃（2023-2025）》等一系列文件，力爭制造業增加值比重占GDP 25%以上。同時，形成了三大主導產業、六大重點產業，以及四大新賽道、五大未來產業的2 +“3+6”+“4+5”的現代產業發展體系。

(相關資料圖)

作為全球制造業門類最齊全的城市，上海制造業不僅代表國家戰略參與全球重要的產業競爭，而且也面臨國內兄弟省市制造業快速發展的壓力；同時，還承受各類成本上升、環境容量和物理空間受限等諸多方面的挑戰。尤其是制造業要保持穩定發展、保持在25%以上的比重、保持高端高質量高水平，就需要有與之相匹配的發展空間作保障。

上海應有怎樣的制造業發展空間，上海在制造業發展空間方面面臨哪些問題和挑戰呢？

一是外環以內660平方公里的中心城區制造業已“空心化”。

上世紀90年代，在中心城區“退二進三”的調整戰略推動下，按照“市區體現繁榮繁華，郊區體現實力水平”的原則，中心城區工業大批外遷，使得如今上海外環以內地區存在嚴重的制造業“空心化”現象。大量與城市功能、城市環境，與科技創新，與市場消費相融相連的制造業失去了存在空間。

二是郊區約 550 平方公里規劃產業用地的集約化程度不夠、經濟密度不高，單位產出亟待提升。

如2021年上海市開發區工業用地平均產出約為83.66億元/ km2（按已供應工業用地計算），而主要位于郊區的產業基地平均產出為75.69億元/ km2，低于全市平均值約10%；城鎮工業地塊的平均產出僅為54.58億元/平方公里，低于全市平均值38%（上海市開發區協會）。因此，如何提升郊區產業用地的效益，促進存量用地提質增效，也迫在眉睫。

三是對制造業本身發生的變化、特點和市場需求，研究不夠、認識滯后。

新一輪科技革命和產業變革突飛猛進，互聯網、大數據、物聯網、人工智能、3D打印、虛擬現實等數字科技正在推動制造業在產品形態、生產方式、環境友好等方面發生深刻變革，輕型化、環保型、數字化、智能型的制造方式，與城市的相融性越來越高。因此，亟需對制造業自身的變化進行重新認識和研究，以提高社會對制造業“回歸都市”必要性的理解和重視。

筆者認為，在現有制造業發展空間基礎上，可以從三個維度再做完善和優化：

第一，借鑒紐約的做法

作為全球城市之首的紐約，不僅是傳統的金融中心，也正在打造全球科創中心。因此，紐約提出了發展“新制造空間”的戰略是很值得研究的。其主要做法有：

一是明確都市制造標準，鼓勵“3B”產業門類制造業進城和留城。

紐約政府高度重視在城市區域內聚集發展都市型制造業的創新發展。提出適合紐約城市發展的制造產業門類，既涵蓋向利基市場深度發展的傳統制造業，也包含生產流程縮短的先進制造產業。確定了“BAGS”“BITES”“BOTS”的“3B”產業作為適合留在或者進入城市發展的核心制造產業。其中，“BAGS”類的產品涵蓋如服裝、家居、珠寶等；“BITES”主要是指本地生產的各種食品和飲品；“BOTS”包含了機器人建造、硬件制造、“可穿戴”科技等高科技類制造產品。

二是優化布局將3類城市更新街區引入差異化制造業。

為鼓勵現代制造業在都市嵌入式發展，紐約根據街區更新發展需求不同，鼓勵引入不同制造業內容。如建議引入都市制造業的街區分為商住街區、創業產業街區和工業街區三類。商住街區鼓勵造客空間、維修服務、打印服務、小型工坊、藝術工作室等與社區生活聯系緊密的小微產業；創意產業街區鼓勵中、小規模服裝制造、影視制作等與科技和文化創意產業有密切關系的制造企業進駐；工業街區鼓勵兼顧傳統制造和多類型制造產業內容。

三是鼓勵建設功能混合的“垂直制造”樓宇。

針對上述三類街區的建設需求，紐約鼓勵3種功能混合建筑的開發建設。商住街區鼓勵建設“居住+輕工業”混合建筑，將制造空間位于商住街區首層，占比約3%-6%。創意產業街區鼓勵建設“創意辦公+輕工業”混合建筑，制造空間分布在低層，占比約17%。工業街區鼓勵建設“制造+創意辦公”混合建筑，低層為大尺度、高層高（約12米）的制造業空間，中層為較高層高（約4.5米）的輕型制造業空間，高層為較低層高（約3.6米）的創意辦公空間，制造空間總占比約75%。

四是推出針對性政策鼓勵新型制造空間建設。

如土地政策上，規劃部門制定系列政策：既限制非產業的投機性開發，又為現代產業空間開發松綁。具體包括劃定工業用地紅線、提升工業用地開發強度、降低不合時宜的工業物業配套指標（如地面停車數量等）、通過容積率獎勵政策來提升對制造空間的開發意愿，以推進制造空間和其它功能空間混合開發的實現。

在金融扶持上，多渠道提供制造空間開發的資金支持。紐約經濟發展局2017年創建“工業發展貸款基金”，同年，城市社區發展社會組織ANHD和花旗社區發展組織推出“城市制造業促進基金”，向工業空間開發商提供低成本融資。同時，城市還將棕地啟動計劃擴展到工業地產，提供開發稅收抵免。

五是試點項目先行逐步推廣。

首先投資城市持有的工業物業。從2010年開始，紐約市政府對布魯克林多個市屬產權工業物業進行投資，從早期布魯克林海軍造船廠，拓展到布魯克林陸軍碼頭、日落公園“紐約制造”園區。隨著試點項目成功，紐約市跟進多項金融扶持和開發鼓勵政策，鼓勵更多元的市場和社會力量進入新制造空間開發，同時，政府對具有制造空間運營能力的機構進行重點扶持，推動包括發電站藝術中心、服裝、紡織品和可穿戴技術制造創新中心、布魯克林布朗斯維爾羅克威大道803號等更多項目建成。

第二，學習深圳等地的做法

近年來，深圳等地“工業上樓”比較熱，各地考察學習不少。尤其是深圳，針對它市域面積過小、產業門類較輕的實際，“工業上樓”做得風生水起。它們主要有以下幾個特點：

一是堅持產業導向。由于“工業上樓”對消防、環保、承重、運輸、水電等有特殊要求，建安成本也更高，同時，不同行業乃至同一行業內的不同細分領域對產業空間的需求各不相同，“工業上樓”的建設必須從企業和市場的實際需求出發，在充分調研基礎上綜合規劃，以盡量避免項目虧損，影響土地利用效率。

二是注重產業集聚。“工業上樓”并不僅僅是生產空間從平面向立體轉化的過程，而是在新技術推動下，企業研發、設計、生產環節和流程在空間上的重新整合。同時，也是產業鏈不同環節在垂直空間上的集聚，通過“工業上樓”，把相關產業鏈聚在一起，形成規模經濟，進而形成良性循環。

三是完善政策體系。制定“工業上樓”專項規劃、三年行動計劃、年度工作目標；出臺“工業上樓”的建筑設計標準，闡明“工業上樓”概念和適用范圍；編制產業指導目錄；針對開發建設主體、運營管理主體、入駐企業、入駐公共服務平臺等相關主體出臺精準有效的扶持政策和激勵措施，公開相應款項申報撥付流程；規范“工業上樓”項目出租、銷售、分割轉讓、抵押等行為的條件和程序；明確“工業上樓”項目事前、事中、事后監督管理制度，規定績效評估和履約管理辦法，明確工作機制、各級部門責任分工和審批時限。

四是打造樣本項目。建設一批有典型示范引領作用的“工業上樓”樣板項目，如深圳采用“區政府主導+國企實施+市場運作”模式，通過高規格的項目試點在理念創新、廠房設計等方面作出了示范。

五是鼓勵模式創新。“工業上樓”項目在開發運營方面也面臨投入產出的平衡問題。加之“工業上樓”項目的建安成本普遍偏高，因此，除政府大力扶持和政策引導外，還需要通過開發運營模式創新，來解決可持續等根本問題。

另外，蘇州推進的“立體產業園”，主要是圍繞傳統制造業升級，向研發、設計、總部等上游產業延伸而打造的生產性服務業類的載體集群，俗稱的“樓宇經濟”，與深圳的“工業上樓”有很大不同，在上海類似G60科創走廊上的大量產業樓宇。

上海產業轉型發展研究院為各級政府、園區和企業提供產業轉型與城市更新方面的各類規劃、產業定位、空間調整、運營策劃、項目導入、企業咨詢、資源對接、指數發布和培訓考察等創新型、一站式、模塊化、綜合性服務。

第三，如何從上海的特點出發

與紐約、深圳等城市相比，上海優化制造業發展空間有自身的特點：

一是上海是中國近代工業的發源地，具有深厚的工業基礎和傳統，擁有大量的與工業相關的大學和專業，以及各種技能型人才。同時，還保留了數量巨大的工業建筑。因此，上海優化制造業發展空間，既要搞“工業上樓”，更要有一批重大產業基地作依托，以及量大面廣的生產性服務業“立體產業園”作支撐。這些龐大的綜合性存量資源，都是深圳等地所缺乏的。

二是上海是全球工業門類最齊全的城市，因此，“工業上樓”只能解決一部分制造業提質增效的問題，要推動上海制造業整體水平的提升，還必須有適應不同產業、不同行業、不同區域的系統性、整體性造業空間布局。

三是上海是全國最大的消費城市，制造業如何貼近市場、貼近消費、貼近市民，也是上海新時期制造業必須回答的問題。作為本市“3+6”重點產業發展之一的“時尚消費品”制造，怎樣優化在中心城區的布局，也是亟需研究解決的問題。在這方面，紐約的“前店后工廠”模式是非常值得借鑒的。

同時，上海要優化完善制造業發展空間，還必須關注以下五方面的新特點、新趨勢和新需要：

一是制造業本身已發生重大變化。隨著制造業特性的改變（變輕、變綠、變智能），相當一部分制造業可以和市中心的商業、科研、辦公乃至生活、文旅等功能融合布局、共生發展，新型制造業已不是30年前“三廢”的代名詞。

二是“新型制造”在上海已有廣泛市場基礎。各種制造新業態隨著人們對美好生活的向往和個性化需求普及，在上海也快速普及，如進入產業樓宇和購物中心的品牌服裝個性定制、皮革制作、3D打印、電子設備組裝，以及大量各類食品加工制作工坊等，表明了“制造新空間”是具備市場需求的。

三是上海科創中心建設亟需“制造新空間”支撐。科技創新需要制造企業與研發人員緊密合作，通過“技能智慧”提供一系列技術解決方案，來制造符合市場需要的產品。同時，城市輕型制造業也為年輕人獲得技能培訓提供了重要的切入點和實踐場所。

四是“制造新空間”有利于城市就業結構多元化。隨著制造業回歸城市中心區，有利于緩解服務業單一就業結構帶來的問題，為越來越多的“技能型”人才提供在市中心就業的機會，同時，有利于市中心更好地實現職住平衡。

五是“制造新空間”能增加城市建筑空間內容的多樣化。上海城市中心區寫字樓載體經歷三十年建設，存量巨大、功能單一，空置率高企（截至2023年二季度，上海全市辦公樓空置率18.5%，數據來源：克而瑞），量大面廣的老舊商務樓面臨城市更新，亟需引入各種業態，豐富其功能。新型制造業回歸城市中心區，為這些空間提供了更多選擇，有利于緩解空置閑置，讓空間載體發揮應有效益。

綜上所述，根據全球城市的經驗和國內實踐，結合本市特點，上海應從戰略層面來認識制造業的空間優化和布局，而不是簡單從技術層面、物理層面上的理解。它是指對制造業發展空間的再認識、再布局和再規劃，應該針對不同行業工藝、不同建筑類型、不同區域位置，實施制造業發展空間的優化和完善。

因此，上海優化和完善“制造新空間”，可以分為三大類：

第一類，主要解決中心城區“制造業進樓（園）”問題，支持鼓勵有市場需求、適合在中心城區生存發展的制造業與服務業深度融合、與科創研發緊密相融、與擴大就業崗位相結合、與拉動消費相呼應。如高消費屬性的制造。它與服務環節密不可分；與目標消費群體有較高互動；產品滿足個性化需求；產品價值高度依賴于創意或手工技藝；運輸、倉儲需求較低；采用前店（展）后廠、下店（展）上廠模式；能耗小，基本不產生噪音、粉塵、污染、異味，對周邊環境（市民居住和出行）基本無影響。包括：珠寶飾品、工藝美術品、旅游紀念品設計、制作；眼鏡加工制作；3打印類產品；鐘表修理；皮革制品設計、加工；食品加工業；香水制作等。

高科技屬性的制造。產品科技含量高；產品體積小、重量輕，或便于拆卸組裝；使用小型或易于拆卸組裝的先進制造設備；新產品的開發涉及到樣品的小批量試制；能耗小，基本不產生噪音、粉塵、污染、異味，對周邊環境（市民居住和出行）基本無影響。包括：電子信息產品的研發、制作組裝；原型科技，如科技孵化器、量子中繼器等；檢驗檢測平臺。

高勞動密集屬性的制造。能夠大量吸引就業、尤其是各類“能工巧匠”的技能型勞動者、手工藝勞動者就業，迎合消費更加個性化、生產定制化和DIY體驗式制作的趨勢。包括：服裝服飾業；廣告制作、印刷業、包裝業；樂器制作、修理；玩具設計制作；專用模型設計制作；展覽會務制作搭建；影視戲劇道具設計制作。

此類“制造新空間”以現有存量為主，重點包括兩類：一是以生產性服務業為特征的各類科技園、科創園、軟件園、文創園等特色產業園；二是各種需要城市更新的商務樓、寫字樓、綜合體等建筑；

第二類，主要解決郊區“制造業上樓”問題，此類“制造新空間”以增量為主，鼓勵建設吸引適合在垂直空間發展的制造業，將生產、研發、辦公和生活相對集中布局，集約節約產業用地、提高單位產出，促進產業提質增效。它主要集中在重點產業發展區域、重點發展產業和適合上樓的重點行業；如圍繞上海“3+6”新型產業體系和產業“新賽道”，重點鼓勵上樓的產業門類包括：一是集成電路產業鏈芯片設計和測試、半導體材料制造；二是人工智能產業鏈基礎層硬件制造、應用層硬件制造，以及電子專用材料制造；三是生物醫藥產業鏈生物試劑生產、醫療器械制造和醫療耗材制造。

第三類，重點解決大型制造基地的“服務業配套”問題。如鋼鐵、化工、造船、飛機等，完善相關產業鏈和服務業融合發展，以及“職住平衡”等。目前正在建設的“5個新城”，在很大程度上有助于這類配套的完善。

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